Separare il grano dal loglio

Certo che avendo scelto un testimonial impegnativo come Gesù di Nazareth, possono esservi molte attese su questo aspetto della riforma. Il tema è da qualche mese oggetto di dibattito: ma è giusto, ci si chiede, che dal punto di vista fiscale o della possibilità di accedere a risorse come quelle del 5 per mille, un circolo di scacchi o di golf siano trattati come una mensa che assicura i pasti caldi agli indigenti? Certo che no, viene da rispondere, e di qui la scelta del Governo di inserire nella delega un doppio binario: tutti, circolo di scacchi compreso (art. 2, comma 1, lettera a) sono "riconosciuti" e "garantiti" come espressione della libera auto organizzazione dei cittadini; ma solo i soggetti che realizzano un effettivo interesse generale sono oggetto di normative promozionali (art. 2, comma 1, lettera c). 

Se l'intento è indubbiamente apprezzabile, non sarà facile condividere i criteri per operare questa delicata distinzione. Non a caso anche l'illustre testimonial, forse inconsapevole ma certamente lusingato di essere citato in questa azione del nostro Governo, avvertiva come estirpare la zizzania esponeva al rischio di sradicare insieme il grano, e rimandava la separazione a mietitura avvenuta, alla fine dei tempi. Ma non sempre, nelle cose umane, si può operare in un contesto così asettico. Si sarà in grado di individuare criteri di discernimento al tempo stesso pregnanti, ma estranei a logiche di bassa politica, selettivi ma senza correre il rischio di mortificare esperienze importanti anche se, proprio perché di frontiera, difficilmente inquadrabili in categorie predefinite? 

Sono di interesse generale le organizzazioni che gestiscono i CIE o quelle che offrono servizi di bassa soglia anche a immigrati irregolari? Le organizzazioni che consentono al tossicodipendente di assumere sostanze in condizioni di maggior igiene e sicurezza o quelle che impegnano le persone in uscita dalla dipendenza in attività a grande rilevanza economica? I movimenti anti abortisti o coloro che sostengono e accompagnano donne di gruppi marginali a porre fine a gravidanze indesiderate? È di interesse generale un esercizio commerciale di prossimità e un G.A.S. o una grande cooperativa di consumatori che gestisce ipermercati? È di utilità sociale una cooperativa di prostitute che sottragga le medesime a protettori e racket?

Insomma, al di là del convenire che il più volte citato circolo di golf non sia la stessa cosa della mensa Caritas, di lì in avanti il percorso normativo sarà per nulla semplice e scontato; e il pericolo che la caccia agli immeritevoli operata con i criteri rigidi di una normativa generi "falsi positivi" è tutt'altro che remoto. Ulteriori interrogativi si aprono quando si prosegue con l'esame dell'art. 6, dove sono contenuti i criteri (tutti? Una parte?) per individuare appunto chi, realizzando l'interesse generale, è meritevole, oltre che di riconoscimento, anche di sostegno economico o fiscale. In sostanza, pare di capire che siano meritevoli di sostegno 1) gli enti non commerciali (sotto forma di 5 per mille, deducibilità delle erogazioni liberali, regime fiscale) e 2) le imprese sociali (con supporti agli investimenti), entrambe queste categorie da intendersi in un'accezione riformata e rinnovata per opera della delega stessa. Ora, viene dunque da chiedersi, in cosa la delega prevede che i criteri per individuare la meritorietà siano diversi da oggi?

L'impatto sociale

Guardando in parallelo l'art. 6, comma 1, lettera a) (enti non commerciali) e l'articolo 4, comma 1 lettera a) (impresa sociale), oltre che l'articolo 2 che contiene le indicazioni  generali, emergono alcuni criteri magari da perfezionare, ma già presenti nell'ordinamento e che quindi presumibilmente non determineranno svolte significative: l'utilità sociale delle attività svolte (magari, ampliando i settori rispetto ad oggi, come previsto nell'art. 4, comma 1, lettera c), la finalità sociale, la partecipazione degli stakeholder (per le imprese sociali), la non suddivisione degli utili (per gli enti non commerciali), la trasparenza e la sottoposizione ad adeguate procedure di controllo (art. 2, comma 1, lettera i, l), forme organizzative e di amministrazione democratiche e partecipative (art. 2, comma 1, lettera f). Viene poi citato, in posizione preminente per le imprese sociali e comunque anche per gli enti non commerciali, il criterio dell'impatto sociale ("misurabile", viene aggiunto per l'impresa sociale). Si leggono in proposito alcuni commenti che enfatizzano questa scelta, salutando come novità epocale il principio che "non è più importante chi sei ma cosa fai". Di nuovo, il tutto sembra a prima vista di buon senso, ma, accanto a considerazioni più generali che saranno sviluppate più avanti, iniziamo a considerare almeno tre punti a carattere operativo da non sottovalutare:

  1. Vi sono oggi apprezzabili studiosi che stanno lavorando sul tema dell'impatto sociale e della sua misurabilità; ed altrettanti (e ugualmente apprezzabili) loro colleghi che ritengono il tema vacuo e franoso; 
  2. l'impatto sembra a prima vista di operazionalizzazione molto più facile in alcuni ambiti (es. inserimento lavorativo) dove l'esito è certamente e immediatamente verificabile (dopo x mesi, la persona inserita lavora o non lavora?), e nella sua forma binaria (sì / no) costituisce una buona approssimazione della valutazione complessiva della bontà del lavoro svolto (sacrificando nell'esempio tutto ciò che attiene ad esempio al "non lavora ma è cresciuto relazionalmente, professionalmente, ecc.). Assai più difficile invece parlare di " impatto sociale misurabile" in moltissimi altri casi; 
  3. la delega nulla dice circa cosa si debba intendere con "impatto sociale", che come si è detto non è oggi un concetto giuridico ma un tema dibattuto tra studiosi; rimangono quindi possibili ipotesi di declinazione di questo concetto molto diverse. L'impatto sociale di una struttura sanitaria consiste nel "curare bene" il paziente? E quindi una buona clinica è un'impresa sociale? Prevede, in quanto "sociale" meccanismi redistributivi (es. una buona clinica che fa pagare poco le persone con un reddito più basso)? Prevede meccanismi di coinvolgimento degli stakeholder? Prevede il fatto di svolgere azioni rivolte all'intera cittadinanza (nell'esempio, potrebbero essere campagne di prevenzione circa la patologia curata)? Se da una parte è chiaro che una legge delega non può scendere troppo a fondo nell'affrontare aspetti di questo tipo, è altrettanto evidente come accogliere l'uno o l'altro approccio porterà a configurare in modi diversi l'impresa sociale.

Si può veramente ritenere che, anche a prescindere da ragionamenti di sostanza di seguito sviluppati, un elemento così controverso possa fornire un differenziale apprezzabile nel riuscire a discernere il grano dal loglio? 

Tra parentesi: nel discorso relativo alla concessione di forme di favor legis le Onlus, ad oggi la categoria più generalistica con cui si è tentato di individuare chi è meritevole di sostegno fiscale, rientrano in modo residuale e avulso dal resto del testo (art. 6, comma 1, lettera i), semplicemente con un cenno alla necessità di rivedere (in che direzione?) la disciplina in materia. Sembra che, al netto di questa citazione marginale, il legislatore non intenda interessarsi a questa qualifica, comprimendo il d.lgs. 460/1997 sulla prima parte, quella appunto degli enti non commerciali. 

Ne consegue, nella mente del legislatore, che gli enti di terzo settore non inquadrabili come enti non commerciali (es. le cooperative sociali) non possano proporsi per il 5 per mille o non possano ricevere donazioni deducibili? E, nel qual caso, perché?

L'impresa sociale

È stato uno dei temi più caldi della consultazione. Circa la preminenza, nel definire l'impresa sociale, del criterio dell'impatto sociale, già si è detto. Altri aspetti sono riconducibili alla proposta di legge Lepri - Bobba, condivisibile e ampiamente commentata. Un altro tema sensibile, in cui il Governo propone un approccio culturalmente diverso, è quello della possibilità di distribuire agli azionisti il risultato di gestione. Il DDL delega infatti prevede "forme di remunerazione del capitale sociale e di ripartizione di utili nel rispetto di condizioni e limiti prefissati". In sostanza si passa dal concepire l'impresa sociale come organizzazione a finalità non lucrative cui era consentita una limitata fruizione del risultato di gestione, in linea di massima conformato sul modello cooperativo (proposta Lepri - Bobba), ad un'impresa sociale che può essere un'organizzazione for profit che accetta alcune forme di limitazione. I concetti mutuabili dal mondo cooperativo di rivalutazione e di ristorno, che costituiscono vie consolidate per valorizzare l'apporto dei membri in caso di risultato positivo con criteri e modalità diverse dalla distribuzione dell'utile, non paiono per ora entrare nell'impianto della Delega. Quale sarà l'esito di questa operazione? Porterà le imprese ad essere più "sociali", assumendo elementi di partecipazione degli stakeholder e finalità sociali (nell'ipotesi che prima non lo facessero perché non potevano remunerare il capitale) o porterà il non profit a conformarsi maldestramente a modelli di mercato? La prima possibilità non è da escludersi anche se è abbastanza noto che i vincoli di non distribuzione non sono di per sé così ferrei e dunque così disincentivanti; la seconda, laddove si verificasse, sarebbe un esito contraddittorio rispetto ad un'analisi condivisa (alla base anche della riforma) secondo cui il non profit si è reso protagonista di un modello di sviluppo originale e in grado di contrastare la crisi.

Altro ragionamento. Vi sono dispositivi di legge con effetto giuridico poco discriminante, ma dotati di grande forza evocativa. Per fare un esempio affermare che la cooperazione sociale (legge 381/1991, art. 1) è finalizzata a perseguire l'interesse generale della comunità ha una pregnanza giuridica limitata, se valutata sulla base di quante cooperative sociali siano state cancellate da un albo regionale perché non lo perseguono; ha avuto ed ha però un significato identitario enorme, fondativo rispetto al fenomeno che ha disciplinato. Ora, vi è da chiedersi, nella proposta del Governo, quale idea - guida circa l'impresa sociale emerge? A quale immagine dell'impresa sociale ha il legislatore intende riferirsi per promuoverne il rilancio e lo sviluppo?  

I fini sono veramente indifferenti?

Certo che i "fini" sono una categoria giuridica debole e a rischio di (auto)screditamento, per le tante volte che alle enunciazioni più elevate sono corrisposti comportamenti di fatto censurabili (magari "giustificati" con ricorso ai fini stessi, come spesso accade quando in certa cooperazione si contrabbanda lo sfruttamento dei lavoratori come autogoverno partecipativo dell'impresa). Ma, riprendendo l'esempio di prima, si è proprio convinti che senza "l'inutile" articolo 1 della 381/1991 la cooperazione sociale sarebbe stata la stessa cosa? Se fosse prevalsa una delle tesi che negli atti parlamentari preparatori della legge emergeva con una certa forza e si fosse dato vita ad una mera "cooperazione operante nei servizi alla persona", magari con qualche rafforzamento della limitazione alla distribuzione degli utili prevista per le altre cooperative, avremmo avuto lo stesso sviluppo di questo fenomeno?

Una cosa è affermare l'opportunità di sostenere in qualsiasi impresa evoluzioni che vanno verso un assetto di democrazia economica. Ad esempio possiamo ritenere che una azienda privata che produce armi o bottoni, laddove adotti un sistema di partecipazione dei lavoratori alla gestione dell'impresa, possa essere sostenuta.

Una cosa è sviluppare politiche di settore che, a prescindere dal tipo di soggetto che le mette in atto, favoriscano la produzione di beni e servizi in determinati ambiti (energie rinnovabili, ambiente, arte, cultura, ecc.).

Una cosa, ancora, è auspicare e sostenere la collaborazione tra soggetti diversi, ad esempio di terzo settore e for profit, rendendo più accessibile e attrattivo per questi ultimi co - investire con organizzazioni di terzo settore.

Ma diverso è attribuire una qualifica di "impresa sociale" - cioè non sostenere un comportamento o un ambito di attività, ma riconoscere uno status differente - senza un impianto solido che delinei l'alterità di questo soggetto rispetto ad un normale operatore di mercato.

Se così si opera - e il rischio, nell'impianto proposto dal Governo, è tutt'altro che assente - si compie l'esito paradossale di liquefare tutti quegli elementi di peculiarità che, secondo le parole del presidente del Consiglio: "Lo chiamano terzo settore, ma in realtà è il primo. Un settore che si colloca tra lo Stato e il mercato, tra la finanza e l’etica, tra l’impresa e la cooperazione, tra l’economia e l’ecologia, che dà forma e sostanza ai principi costituzionali della solidarietà e della sussidiarietà. E che alimenta quei beni relazionali che, soprattutto nei momenti di crisi, sostengono la coesione sociale e contrastano le tendenze verso la frammentazione e disgregazione del senso di appartenenza alla comunità nazionale."

Nell'attuale testo (e diversamente dalla proposta Lepri - Bobba) il carattere fondativo dell'impresa sociale sta nell'operare "bene" (il tema già sviluppato dell'impatto sociale) in determinati ambiti di attività considerati di utilità sociale (art. 4, comma 1, lettera a).

L'aspetto teleologico (per le cooperative sociali, perseguire l'interesse generale della comunità) sfuma: si dice solo che gli utili (non il complesso delle azioni!) debbono essere utilizzati prioritariamente per il conseguimento di obiettivi sociali. 

L'aspetto democratico e partecipativo (per le cooperative, una testa un voto, soci lavoratori e soci volontari o utenti) è riconvertito a auspicio di modelli di gestione che coinvolgano gli stakeholder. 

Circa gli utili già si è detto: l'impresa sociale è nel DDL una organizzazione finalizzata al profitto che valuta vantaggioso scambiare un limitato vincolo a reinvestire anziché distribuire l'utile con l'accesso a forme di incentivazione. Non altro.

E non a caso, nel DDL, si ha, a partire del titolo e poi in tutta la struttura dell'atto, da una parte il Terzo settore (quello di interesse generale e quello espressione della mera libera associazione), dall'altra l'Impresa sociale.

In sostanza: si è partiti da un ragionevole  ecumenismo sulle forme giuridiche e si è giunti alla contraddizione dei motivi con cui si era enunciata l'opportunità del provvedimento. Invece che valorizzare e generalizzare le caratteristiche che hanno reso protagoniste le migliaia di organizzazioni imprenditoriali di terzo settore, si punta su un equilibrio di convenienze che potrebbero convincere soggetti diversi ad investire in settori di utilità sociale.

Bicchieri mezzi vuoti o mezzi pieni?

Infine, vi sono alcuni aspetti della delega indubbiamente apprezzabili se considerati di per sé, rispetto ai quali possono però nascere alcuni elementi di delusione in rapporto alle attese che le dichiarazioni del premier o il documento base oggetto di consultazione avevano generato. Il 5 per mille è oggetto di attenzione, se ne auspica (art. 6, comma 1, lettera c) una riforma "strutturale" che, per le motivazioni sopra richiamate sembra indirizzarsi nel senso di ridurre la platea dei potenziali beneficiari (non tutte le organizzazioni di terzo settore, ma solo quelle "di interesse generale"; e, a quanto pare di capire, solo quelle inquadrabili come "enti non commerciali" seppure in un'accezione rinnovata), ma non del superamento del "tetto", aspramente contestato dal terzo settore sia per motivi economici sia di principio; si specifica anzi che si provvederà alla "determinazione del relativo limite di spesa in coerenza con le risorse disponibili". Rispetto alle semplificazioni e accelerazioni delle procedure non vi è che da auspicare che ciò effettivamente accada. 

Al servizio civile è dedicato l'intero articolo 5; è denominato "universale", anche se non è chiara la portata di questo impegnativo aggettivo. Si sono lette in questi mesi frequenti dichiarazioni del Governo improntate al garantire la possibilità di svolgere il servizio civile a tutti i giovani che ne abbiano il desiderio; nel documento oggetto di consultazione si faceva cenno ad un contingente annuo di 100.000 giovani (in effetti più del doppio dei maggiori contingenti storicamente avviati nel periodo di maggiore diffusione di questo strumento), la delega parla invece di un "meccanismo di programmazione, di norma triennale, dei contingenti di giovani di età compresa tra 18 e 28 anni, che possono essere ammessi al servizio civile universale" facendo cioè intendere che sulla base delle risorse disponibili sarà definito il numero di avviamenti in servizio. 

Circa l'impresa sociale, se non si può che esprimere soddisfazione per i 50 milioni dedicati agli investimenti, vi è memoria delle note slide in cui il presidente del Consiglio annunciò la destinazione all'impresa sociale di risorse in misura dieci volte superiore, di cui ad oggi non si vede traccia nella delega. 

E ancora, sicuramente è positivo, anche dal punto di vista culturale, che gli sforzi di sostegno all'impresa sociale si concentrino sul sostegno agli investimenti, sia prevedendo risorse specifiche, sia con meccanismi che dovrebbero facilitare la raccolta di capitali sul mercato; appare sottotono, invece, un ragionamento più ampio che miri a coinvolgere le imprese sociali in un grande programma di trasformazione del Paese in ambiti quali la coesione sociale, l'ambiente, la cultura, ecc.

Su questi punti è ragionevole attendersi che, vista anche l'esposizione politica che il Governo ha assunto in merito, vi saranno ulteriori positivi sforzi nel senso di rafforzare le dotazioni disponibili; ma è altresì chiaro che l'impianto della delega è tale da non sottrarre in alcun modo le decisioni dalle contingenze di bilancio presenti e future e dai diversi orientamenti che in materia avranno i Governi che in futuro si succederanno alla guida del Paese

Prescindendo ora dagli aspetti economici, è sicuramente positivo che sia rilanciata la scelta di "valorizzare il ruolo degli enti nella fase di programmazione, a livello territoriale, relativa anche al sistema integrato di interventi e servizi socio-assistenziali, di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, paesaggistico e ambientale" (art. 2, comma 1, lettera o); e sarebbe senz'altro positivo, rispetto allo scenario generale attuale, anche una mera riassunzione, ad esempio rispetto al settore del welfare, dell'impianto della 328/2000; ma va al tempo stesso tenuto presente che forse, su questi temi, più che guardare ad una pur positiva norma di quasi 15 anni fa, sarebbe opportuno valorizzare le sperimentazioni più avanzate sul tema che a livello regionale e locale si sono sviluppate in questi anni (ad esempio i "patti di sussidiarietà" previsti dalla legge 42/2012 della Regione Liguria) e che possono costituire la frontiera per il decennio futuro.

Altro fronte rilevante è quello delle procedure amministrative, che paiono improntate a perseguire insieme un maggior controllo (art. 2, comma 1, lettera o) e una semplificazione delle procedure (es. art. 2, comma 1, lettera n; ma l'intento di semplificazione è dichiarato in molteplici passaggi della Delega). Si tratta di finalità entrambe encomiabili, ma che non sempre nei fatti è agevole perseguire, perlopiù congiuntamente, dal momento che spesso i maggiori controlli si risolvono in appesantimenti burocratici; la Delega non dà indicazioni su come ciò possa essere possibile, ma si tratterà su questo di verificare il prosieguo dei lavori nei prossimi mesi. Si riusciranno ad immaginare forme di controllo comunitario, in affiancamento a quello svolto dalla pubblica amministrazione, tale per cui si smentisca l'equazione tra tentativo di contrasto degli abusi e produzione abnorme di carta perlopiù inutile? 

Positiva, e da verificare nelle effettive attuazioni, la volontà di "prevedere strumenti che favoriscano i processi aggregativi degli enti": di quali strumenti si tratterà? Incentivazioni economiche (ma per ora sono escluse dalla Delega)? Ruoli in luoghi di concertazione? O altro?

In conclusione

Prima considerazione. Il testo conglomera orientamenti operativi ampiamente condivisibili che non presentano particolari complessità giuridiche (si pensi al servizio civile o al 5 per mille) ma semplicemente di reperire le risorse necessarie e aspetti che, come si è visto, richiedono approfondimenti e toccano aspetti delicati, sensibili e spesso controversi; rispetto a questi ultimi si rischia di avere come alternativa il varo di provvedimenti affrettati che rischiano di determinare più danni che vantaggi per periodi molto lunghi o di impegnarsi in discussioni che richiederanno molto tempo, soprattutto laddove non si voglia intervenire su singoli aspetti, ma si aspiri modificare in modo profondo gli attuali assetti.

E' evidente l'inclinazione dell'attuale Governo a connotare la propria azione con atti che aspirano al rango di riforme complessive e preferibilmente epocali, ma è da verificare se, al di là della spendibilità comunicativa, questa sia sempre la strategia più proficua e comunque lo sia in questo caso.

Seconda considerazione. Un testo denso e rilevante come quello della Delega non mancherà, nei prossimi mesi, di suscitare sia moti di approvazione acritica, magari legati a inclinazioni opportunistiche non assenti in quella parte di terzo settore proteso a "guadagnare crediti" verso il Governo; sia opposizioni ispirate a mere reazioni conservative. 

Né l'uno né l'altro di questi atteggiamenti fanno il bene del terzo settore e del Paese, mentre sarà necessario entrare nel merito in modo competente e puntuale sui tanti punti che la Delega sta aprendo e che qui sono solo parzialmente richiamati. Sta al terzo settore usare le proprie migliori energie in questo senso e al Governo considerare senza irritazioni e superficialità le osservazioni, anche critiche, che verranno via via mosse.

(Le parole di Gianfranco Marocchi - Presidente del Consorzio Nazionale Idee in Rete)